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个人破产制度要做好“两手准备”

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作者:中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员 陈夏红

个人破产制度既要通过保护“诚实但不幸”的债务人,实现鼓励创新创业、宽容失败的目的;同时也要严格防止“老赖”通过欺诈性破产恶意逃废债务。

7月16日,国家发改委、最高人民法院、央行等13个部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》(以下简称“《退出方案》”)。该方案就个人破产制度设立专节,提出要通过“研究建立个人破产制度,重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责,最终建立全面的个人破产制度。”这为我们清晰描绘出了个人破产制度在我国落地的“路线图”。

一段时间以来,社会上出现了“企业家宁愿跑路也不愿申请破产”的现象。市场实践中,初创企业、陷入财务困境的企业,企业家个人财务与公司财务之间常常有着复杂纠缠的关系,而破产门槛高、退出市场难,不利于形成鼓励创新创业、宽容失败的营商环境,也不利于企业家精神的形成。加速推动个人破产制度的落地,能够有效弥补我国因只有企业破产法、没有个人破产法而导致的“半部破产法”缺憾。

为什么要有个人破产制度?正如哈佛大学法学院教授伊丽莎白·沃伦所言,人类的历史,就是一部债权人与债务人的关系史。从历史的角度,债务清理制度的进化,与人类历史如影随形。在处理债权人与债务人关系的过程中,破产制度变野蛮为文明,逐渐淘汰了传统的以剥夺债务人的自由乃至生命为核心的个体债务清理机制,而选择个人破产制度。在现代社会,个人破产制度已成为债务清理诸多选项中文明程度更高、相对更为公平的集体债务清理机制。就其本质而言,现代化的个人破产制度,其内核是对“诚实但不幸”债务人的宽恕与原谅。

这种内核,建立在浓厚的人文色彩之上:没有人应成为债务的奴隶;任何“诚实但不幸”的债务人,都可以在个人破产法律框架内获得救济。从这一点来说,个人破产法具有浓厚的慈善色彩、社会保障色彩。这一点,也是个人破产制度有别于企业破产制度的根本所在。我国在加速推进个人破产法落地的过程中,也应确保个人破产制度在构建过程中,不变形走样成为债务人的惩戒法。

那么,建立个人破产制度,会不会鼓励“老赖”恶意逃废债呢?在今天,不同国家和地区的个人破产制度,其设计和构造有较大的差别,但个人破产制度也有一些“公约数”,比如自动中止、如实申报、自由财产、免责、侧重债务人“新生”以及欺诈性破产的惩戒等等。这些制度共同编织成制度之网,既让“诚实但不幸”的债务人能够通过个人破产制度解套,也能够防止恶意的债务人通过欺诈性破产逃废债。个人破产制度的构建,需要一手软、一手硬,既需要对债务人温暖地关爱,也需要对债务人高冷地威慑,两者不可偏废、缺一不可。

正因为这种现实需求,在个人破产制度构建和实施过程中,破产行政管理工作不能缺位。很长一段时间以来,我国《企业破产法》的实施并不通畅,困境的背后是破产行政工作的缺失。《退出方案》中特别提到要“明确政府部门破产行政管理职能”,这是我国破产行政管理事业走出的历史性一步。该方案特别提及:“在总结完善司法与行政协调机制实践经验的基础上,进一步明确政府部门承担破产管理人监督管理、政府各相关部门协调、债权人利益保护、特殊破产案件清算以及防范恶意逃废债等破产行政管理职责。”这些表述,尽管不可能一蹴而就形成破产行政管理新格局,但为将来的改革埋下了伏笔,意义深远。

个人破产中,破产行政管理能做什么?

在法治政府视野下,破产行政管理工作同样需要符合依法行政、比例原则、正当程序、信赖利益保护等现代行政法的基本理念。在笔者看来,个人破产制度的高效实施,不仅需要专门设立破产行政管理机构,也需要破产行政管理机构切实承担起如下几个方面的核心职责。

担任债务人的管理人。由破产执业者接管破产主体的财产,在提供高质量的破产服务,进而最大化债务人财产、尽可能提高清偿率后,按照所提供的劳务获取合理报酬,是市场化破产制度的标配。我国《企业破产法》亮点之一,亦即在传统的政府背景的清算组之外,创建以市场化、专业化为导向的管理人制度。但在个人破产中,市场化、专业化的管理人制度能够发挥作用的空间并不大。毕竟陷入个人破产境地的自然人,其财产及偿还能力大都十分有限,而管理人也不是慈善机构。对于以赚取报酬为己任的市场化管理人,个人破产案件的吸引力必然十分有限。这个时候,就需要破产行政管理机构依据法定职责,为债务人、债权人提供相应的破产服务,填补市场化破产管理人群体消极抵制而留下的空当。

协调行政机构,督促债务人如实申报财产。个人破产程序启动之后,债务人需要如实申报个人财产状况,并在债务人财产变现后,在债权人之间等比例分配或按照债务重组计划分期清偿;债务人是否如实申报,就成为其能否通过个人破产制度获得免责的关键。这里面,需要破产行政管理机构协调征信系统、财产登记系统、税务系统、金融系统、公安系统、证券交易系统、民政系统等方方面面的机构和部门。如果没有破产行政管理机构,这些工作按照目前的框架只能由法院去做,其不良效果在《企业破产法》实施中已经凸显无疑。

在免责之前,负责对债务人的日常监督。无论是对债务人财产一次性变现、部分清偿,还是在债权人谅解前提下分期清偿部分债务,在最终获得免责之前,都需要破产行政机构密切监督债务人,防止债务人有各种超出最低限度生活需求的高消费活动,进而让债权人利益受损。这一职能履行,具有一定的专业性,而且有一定的时间周期,既不可能配备给法院,也不可能配备给市场化的管理人,只能由破产行政管理机构来完成。

决定对债务人是否免责。经过法定监督期后,需要有合适机构来核验债务人是否具备免责条件:如果具备,则赋予债务人免责资格,经过合理清偿后的剩余债务,自然免除;如果债务人不具备免责条件,那么则需要继续偿还各类债务。这一核验事务,必须要国家公权力机构实施。

个人破产犯罪的侦查与起诉。尽管我国《刑法》已规定虚假破产罪,《企业破产法》第131条亦明确规定破产相关犯罪行为的可追责性,但司法实践中真正因为破产相关犯罪行为受到惩戒的案例十分罕见。在个人破产中,通过刑事惩罚威慑债务人,防止债务人做出隐匿财产、欺诈性转让、偏颇清偿、虚假申报甚至消极抵制个人破产程序等行为,无疑是确保个人破产程序良好运转的兜底性因素。

个人破产法实施的评估。应该充分考虑到对个人破产法实施及时评估、适时修订的重要性。尤其是当今经济发展日新月异,自有财产的范围和标准也需要与时俱进。这一工作,也应由破产行政管理机构来完成。破产行政机构应该充分发挥能动性,积极评估个人破产法的实施,并结合实施状况,及时向立法机构反馈并提出修订建议,确保个人破产制度能够与时代同一节拍。

个人破产相关的法律咨询和援助。在个人破产案件中,绝大部分债务人都会陷入严重的财务困境,缺乏经济能力,这很大程度上限制了其享受个人破产相关法律服务的可能性。在这种情况下,政府机构有职责为债务人提供必要的法律咨询和援助服务。破产行政管理机构应该发挥服务性能,为陷入财务困境但又无力支付律师费的债务人,提供必要的法律援助和咨询。

 

信息来源:http://theory.gmw.cn/2019-08/15/content_33079568.htm

原作者:中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员 陈夏红

原标题:个人破产制度要做好“两手准备”

(责任编辑:李茜)


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